记者：马梅若

来源：金融时报-中国金融新闻网

2022年12月下旬，中共中央、国务院《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《数据二十条》）对外发布。《数据二十条》构建了数据产权、数据流通和交易、数据要素收益分配和数据要素治理等四个方面的制度框架，提出了20条政策举措。

《数据二十条》的出台意义重大。过去10年，以大数据、云计算、人工智能等为代表的新一轮信息技术迅猛发展，数字经济正以前所未有的深度和广度参与社会生产生活，数据生产力得到显著发展。生产力的新发展，客观上要求生产关系的新进步。作为新型生产要素，数据具有无形性、非消耗性等特点，可以接近零成本无限复制，这一特点对传统产权、流通、分配、治理等制度提出新挑战，亟待构建与数字生产力发展相适应的生产关系，不断解放和发展数字生产力。

中国信息通信研究院院长余晓晖表示，《数据二十条》既顺应了经济社会数字化发展到深层次后，迫切要求从生产要素这一价值源泉处寻求发展新动能的客观规律，也是对当前社会各界苦于没有解决数据基础性问题而无法将海量数据价值全面开发出来这一现实痛点的政策响应，在数据要素价值释放历程中具有里程碑式重大意义。

“三权分置”确立助力破解数据产权不明确难题

北京大学数字金融研究中心主任黄益平表示，《数据二十条》首要的创新是提出数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权“三权分置”的产权制度，这个创新性的安排切合数字经济的特点。

“数据要素形成过程中的参与方比较多，这意味着数据很难像土地、劳动和资本那样清晰地确定所有权。”黄益平说，“三权分置”的产权制度，不纠结于数据“归谁所有”这一传统视角，而是从数据的三种形态出发，明确对应的持有权、加工使用权和经营权，这就让数据来源方、数据处理方、数据使用方的权益得到了保障。

业内专家普遍认为，数据产权制度影响着数据应用的积极性、数据交易流转的可行性、数据分配的公平性，需要在激励数据投资、兼顾公平和保障权益等多方之中取得平衡，而本次新规则较好实现了上述目标。

“在关于数据权属界定尚存在巨大争议的当下，《数据二十条》走了一条相对稳健的道路，没有明确去界定数据权属应该归属于谁，而是明确了数据产权制度创新探索的重要原则和机制。”余晓晖解释说，新规明确了数据权利分离，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制（数据产权“三权分置”），明确了分类分级授权的基本方法，着力推进公共数据、企业数据、个人数据分类分级确权授权使用。这些数据权属原则和方法的明确有利于激发经济社会各主体的创新热情，在探索中推动合意的数据产权制度的形成和数据价值的释放。

其中，公共数据确权授权引发业界高度关注。根据新规，对于公共数据应“加强开放共享和统筹授权使用，打破数据孤岛”，鼓励公共数据“以模型、核验等产品和服务的形式向社会提供”，并推动不承载个人信息和影响公共安全的公共数据按用途加大供给使用。

余晓晖表示，我国数据资源丰富，总规模为3.9ZB（十万亿亿字节），占全球数据总量的9.3%，居全球第二位，但真正开放、共享和使用的数据量很小。我国开放数据集规模仅约为美国的11%，企业生产经营数据中来自政府的仅占7%。而《数据二十条》针对公共数据，明确授权运营，按用途加大公共数据供给使用；针对企业数据，强化供给激励，发挥国有企业带头作用，探索国有企业数据授权运营新模式。

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“公共数据的共享有望激活沉睡的数据资源”，这是业内专家们的共识。不过，专家也提示，要持续推动数据标准化工作，完善跨部门、跨行业的数据标准体系，建立多层级的数据管理标准，才能确保共享数据可用。

激活数据交易配套制度不可缺席

过去几年里，数据要素得到了充分重视。2020年3月，中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，首次将数据视为新的生产要素。2021年3月，“十四五”规划纲要印发，提出要激活数据要素潜能，完善大数据标准体系。2022年1月，国务院印发《“十四五”数字经济发展规划》，提出加快数据要素市场化流通，强化高质量数据要素供给，到2025年初步建立数据要素市场体系。2022年6月，中央深化改革委员会审议通过了《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，指出数据基础制度建设事关国家发展和安全大局，要维护国家数据安全，促进数据高效流通使用。

地方层面，至少已有19个省市公布了相关数据条例。其中，贵州、天津、海南、山西、吉林、安徽、山东、福建、黑龙江和辽宁出台了大数据条例，上海、深圳、重庆和浙江出台了数据条例。此外，四川、广西、江西、河南4个省市公布了数据相关条例的草案。

不过，与此同时，数据交易的落地却仍面临多重挑战。黄益平表示，要建立健全的数据交易市场体系，需要解决数据供给方、数据需求方以及数据交易环节中的困难。最突出的问题可能是数据有效供给不足、品牌数据缺乏。另外在交易环节，还存在数据交易机制不顺畅的问题，例如数据交易争端难以解决等。

对此，本次《数据二十条》也提出了针对性建议。包括“完善和规范数据流通规则，构建促进使用和流通、场内场外相结合的交易制度体系，规范引导场外交易，培育壮大场内交易”“有序发展数据跨境流通和交易”等。黄益平表示，在可预见的将来，可能需要特别重视场外交易的重要性，其至少可作为正规交易所场内交易的重要补充。

围绕新规提出的“要规范各地区各部门设立的区域性数据交易场所和行业性数据交易平台，构建多层次市场交易体系，推动区域性、行业性数据流通使用”，中国政法大学教授、互联网金融法律研究院院长李爱君表示，目前各地已经建立了不同种类、不同思路的数据交易场所，但只是各地分别的探索，并没有从中央层面提出市场体系，可能导致数据交易场所建设的重复，也可能存在数据资源流通的割裂和低效等困境。

李爱君建议，应进一步完善数据登记确权制度，根据我国数据登记的实践及其价值目标，构建符合数据流通特征的数据登记方式和制度，对其法律效力、登记的主客体、登记的权利义务关系等进行明确。此外，在数据交易制度、数据跨境、公共数据开放与共享、数据治理等方面，应进一步出台相关的管理办法。

企业数据产权确权迎突破对企业市值有积极影响

本次《数据二十条》的另一大亮点是企业数据产权确权方面的规定。根据新规，各类市场主体在生产经营活动中采集加工的不涉及个人信息和公共利益的数据，市场主体享有依法依规持有、使用、获取收益的权益，保障其投入的劳动和其他要素贡献获得合理回报，加强数据要素供给激励。这与近期财政部印发的《企业数据资源相关会计处理暂行规定（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）相呼应，共同为企业数据的产权确认奠定法律法规基础。

李爱君表示，《数据二十条》对持有数据、使用加工和数据产品经营的企业在数据层面有了基本权益的明确，同时明确了数据要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬机制。这有利于强化数据要素的优质供给，促进数据资源的合规流通。

浙江大学国际联合商学院数字经济与金融创新研究中心联席主任、研究员盘和林也认为，近期的两项政策对企业市值会产生积极影响。他表示，一方面，企业可以名正言顺地通过数据资产开展经营，拥有数据的企业将获得新的盈利增长点；另一方面，企业为获得数据而产生的部分开支从费用化转向资本化，开支资本化会增厚企业业绩，提高企业资产价值，进而提高企业市值。

不过，盘和林也提醒称，《征求意见稿》是数据确权在会计计量方面的有效尝试，但数据确权难题尚未完全解决。他表示，多方共有数据、公共数据等确权规则要细化，此外在会计实务中有不少因素需要考量。例如，根据会计审慎原则，《征求意见稿》应强调采取费用化来处理权属不明确的数据资产的获得成本，防止企业通过数据资产虚增利润。

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